Отзыв депутата: отмщение, популизм или обратная связь с избирателями

Во время памятных дебатов на стадионе тогда ещё кандидат в президенты Украины Владимир Зеленский среди первоочередных шагов, призванных радикально изменить страну, пообещал введение механизма отзыва депутатов всех уровней, в том числе, и Верховной Рады. В сочетании с другими обещанными «сладкими пряниками» – отменой неприкосновенности народных избранников и прозрачной процедурой импичмента самого президента, а также заменой налога на прибыль налогом на выведенный капитал в налогообложении, такое реформирование на самом деле могло бы стать революционным для нашей неуклонно скатывающейся в пропасть страны.

В чём же суть предлагаемого механизма? Согласно Конституции, высшим источником власти в стране является народ, который делегирует её посредством выборов своим представителям – народным избранникам. С полным основанием народ имеет право надеяться, что избранники не обманут ожиданий народа в процессе производства ими общественных благ, не сменят ориентиры развития общества и не будут использовать народное благосостояние для личной выгоды.

На поверку же депутаты порой принимают законы, которые оказываются неработающими и вызывают не только удивление, но и провоцируют массовое возмущение и протесты в обществе, разворовывают бюджетные потоки. К подобным казусам приводит полная независимость депутата от избирателя. Как же лишить проштрафившегося депутата делегированных народом полномочий досрочно, не дожидаясь выборов? Можно ли в Украине законодательно ввести такой механизм?

Памятуя басню, предлагаю вам, мои дорогие читатели, проанализировать, не стал ли наш доверчивый народ тем коллективным «соловьём», которого так удачно накормили «баснями» предвыборных обещаний, и есть ли хоть какие-то шансы для введения в Украине механизма отзыва депутатов на законодательном уровне.

Обещание выполнением ценится

В мае, тоже до выборов, обнадёживающей вестью стало заявление Руслана Стефанчука, представителя президента Зеленского в будущей Верховной Раде, по совместительству – сопредседателя партии «Слуга народа», о намерении команды будущего президента внедрить европейские нормы парламентаризма в Украину. В этом разрезе политик, которого, кроме уже имеющихся должностей, прочат на место первого вице-спикера Верховной рады, вполне аргументированно рассказал, что избиратели, выдвинувшие своих представителей во власть, должны иметь право их отзывать.

«Подготовлены законопроекты, которые во всем мире называются процедурой recall – отзыва. Это процедура импичмента, процедура отзыва народного депутата, нормальная процедура отзыва депутата местных советов, не такая как сейчас, отзыва голов (городских голов)», – дословно перечислил Стефанчук.

Как водится, политик забыл заметить, что практика использования процедуры recall (отзыва) в большинстве стран мира основана на мажоритарной избирательной системе, а также объяснить, как механизм отзыва депутата избирателями может работать в нашей – смешанной системе, списочно-мажоритарной, тем паче – к следующим выборам в парламент обязанной избавиться от мажоритарки, как ящерица от отмирающего хвоста.

Все мы, не обладая даже минимально какими-либо знаниями хитросплетений избирательного кодекса, понимаем, что на работу депутата-списочника способна повлиять только родная партия, которая и завела его в парламент.

Даже при пропорциональной системе с открытыми списками остаются невыясненными вопросы, например, кто должен стать субъектом отзыва, то есть какого количества избирателей и откуда достаточно будет для запуска механизма отзыва неоправдавшего ожиданий депутата из партийного списка.

При такой системе уместней было бы обсуждать эффективность применения так называемого «императивного мандата», при этом не забывая, что Парламентская Ассамблея Совета Европы считает, что отзыв депутатов политическими партиями («императивный мандат») является неприемлемым в демократическом государстве. Но обсуждение этого вопроса может стать предметом для написания другой статьи.

История применения

Даже беглого взгляда на историю парламентаризма достаточно, чтобы осознать, насколько народные избранники всех времен и всех народов не спешили ограничивать власть «себя любимых» возможностью отзыва недовольными избирателями, тем более – на законодательном уровне. Первый раз это случилось во время Парижской коммуны и, как вы понимаете, продлилось недолго.

А вот про второй исторический период более предметно могли бы рассказать наши бабушки и дедушки, папы и мамы… Да-да, речь идёт об эпохе, как у нас сейчас принято выражаться, «совдеповской замшелости»…

В Законе «О статусе народных депутатов в СССР» 1972 года говорилось: «депутаты уполномочены народом участвовать в осуществлении Советами государственной власти, выражать его волю и интересы». Статья «Связь депутата с избирателями» прямо указывала, что депутат ответственен перед избирателями и им подотчетен, а механизм обратной связи был прописан весьма подробно:

«Избиратели дают наказы своим депутатам. Соответствующий Совет рассматривает наказы, одобренные собраниями избирателей, утверждает план мероприятий по выполнению наказов, учитывает их при разработке планов экономического и социального развития и составлении бюджета, организует выполнение наказов и информирует граждан об их реализации. Депутат обязан изучать общественное мнение, сообщать Совету о нуждах и потребностях населения, принимать меры к их удовлетворению».

И такие собрания проводились, от них в памяти народной остались формулировки «не оправдал народного доверия», «потерял связь с избирателями»; и избиратели, и избранники народные были совсем другие…

В прошлом – заведующий идеологическим отделом, секретарь ЦК КПУ, член Политбюро ЦК КПУ и первый президент независимой Украины, Леонид Кравчук вспоминал, что женщины-депутаты районных Советов того времени приезжали на пленумы КПУ с кошёлками куриных яиц, чтобы успеть продать их после заседания на киевской Борщаговке. И если кому-то покажется сомнительным законодательный потенциал тех народных избранников, то могу поспорить – их знания о структуре и особенностях сельского хозяйства Украины в десятки, а то и сотни раз превышали знания молодых реформаторов из инвестиционных соросовских фондов, намеренных создать из Украины агро-супердержаву. Я скромно промолчу и о результатах деятельности тех и других.

Конечно, элита всегда была одинаковой, и к 80-м годам решив, что хватит быть подотчётными народу и хорошо бы приватизировать народные богатства, власть взяла курс на «осваивание» страны. Закон 1990 года «О статусе народного депутата СССР» уже не требовал тотальной зависимости депутата от избирателей: что такое «связь с избирателями» уже не конкретизировалось, но ещё для депутата сохранялась обязанность добиваться претворения в жизнь наказов избирателей. Более того, наказы должны были учитываться при разработке государственных планов экономического и социального развития и составлении государственного бюджета СССР.

Закон «Про статус народного депутата Украины» от 1992 года полностью освободил депутата от учета нужд избирателей. Зависимость депутата в законе от избирателей прописана вроде демократично, но ловушка состоит в том, такой закон делает депутата управляемым, и вовсе не избирателями, а своим партийным и административным начальством.

География применения

Вы не поверите, дорогие мои читатели, но механизма отзыва депутатов избирателями нет в законодательстве большинства стран мира. Ни в благополучных скандинавских странах, ни в молодой Австралии, ни в осуществивших прорыв в развитии странах Африки и Азии нет закреплённой законодательно нормы, подчиняющей избранника воле избирателей.

В США, оплоте демократии, где по убеждению многих украинцев солнце всходит и никогда не заходит, есть положение Конституции штата Нью-Джерси о том, что «народ оставляет за собой право на отзыв любого избранного должностного лица в этом штате или представляющего интересы этого штата в Конгрессе США после не менее одного года службы». Опираясь на него, в 2010 году консервативно-либертарианское движение «Чайная партия» организовало кампанию по отзыву федерального сенатора от штата Нью-Джерси Роберта Менендеса. Однако Верховный Суд штата Нью-Джерси признал указанное положение Конституции штата нарушающим федеральную Конституцию.

В Великобритании, неоспоримой колыбели демократических институтов, есть представление, что долг депутата ‒ представлять своих избирателей, а не политическую партию или ряд деловых интересов. Заслуженный профессор университета «Англия Раскин» Дэйв Хилл информирует: «Но в законодательстве Великобритании нет закона, в соответствии с которым депутат должен вести себя именно так, и понятие «в интересах избирателей» в нашем Парламенте не имеет смысла. Хотя конституционная конвенция (некодифицированные обычаи и практика) требуют, чтобы депутаты представляли интересы своих избирателей, интересы их электората, каждый депутат имеет собственное мнение о том, «что отвечает интересам избирателей». При этом контролируемые крупным капиталом СМИ и государственный аппарат в значительной степени формируют представление о том, что именно «в интересах избирателей»».

В законодательстве ФРГ также нет прямой нормы, предписывающей депутату работать в интересах избирателей. Согласно официальной формулировке, депутат «работает, исходя из своей совести. Он не обязан выполнять какие-либо инструкции сторонних лиц. Депутат принимает самостоятельные решения и определяет, какие действия он считает правильными».

Но в стране развита мощная система общественного контроля. К примеру, есть сайты, которые фиксируют процент ответов депутатов на вопросы избирателей. Формально депутат, игнорирующий вопросы «от народа», не несет прямой ответственности за такие действия. Неформально же все политические партии при формировании списков на следующие выборы учитывают реакцию депутата на вопросы избирателей, деятельность в округе, работу в приемные часы и тому подобное. НКО вполне по силам оказать такое давление на партийное руководство, что нерадивый депутат более не получит проходного места в списке.

Наличие права на отзыв депутата существует только в Китае, на Кубе и в Северной Корее.

Культурные особенности применения

Итак, Украина повторяет путь, проторенный десятками стран – путь полной свободы депутата от обязательств перед избирателем. Но так ли хорош этот путь для нашей страны? Логично ли обрывать связь между народом и властью, превращая представителей интересов масс в представителей лишь собственных интересов?

Справедливости ради следует отметить, что в наше время все ветви власти, в том числе и СМИ, а исполнительная ветвь государственной власти – в первую очередь, ни за что не отвечают перед народом. И конечно же, введением одного регулирующего механизма в законодательство по отзыву нерадивого депутата избирателями проблемы не решить.

Но остаётся открытым вопрос к команде вновь избранного президента: выполнят ли нынешние депутаты обещание ограничить свою полную независимость и закрепить в законе необходимость действовать с учетом интересов народа? Или, как водится, обещанного три года ждут, а на четвёртый – забывают?

Элла Алыбина, «Слово»