Почему «заглох» «Нормандский формат»?

Не о том мы грезили в часы уединения… Годовщине Парижского саммита посвящается: год прошел, результатов нет, новый саммит не предвидится… Ну и ладно!

«Ключевая и чисто украинская проблема восприятия Минских соглашений/протоколов состоит в драматическом разрыве между официальной украинской версией конфликта, с одной стороны, и духом, и буквой «Минска-2» – с другой», – отмечает известный политический эксперт Дмитрий Джангиров.

По официальной версии, законодательно закрепленной в ряде законов и подзаконных актов, конфликт на Донбассе является прямым следствием российской агрессии, неподконтрольные Киеву территории Донецкой и Луганской областей имеют статус «временно оккупированных», Россия является «оккупантом» и несет всю ответственность за происходящее на временно оккупированных территориях, а властные структуры «ЛДНР» считаются структурами оккупационных властей РФ. В соответствии с данной логикой, вооруженные подразделения «ЛДНР» именуются «российскими оккупационными войсками».

В то же время «Минск-2» прописан, исходя из «внутриукраинского» характера конфликта (хотя и с наличием внешних сил) и подразумевает значительный набор обязательств, которые официальный Киев взялся выполнить либо в одностороннем порядке, либо по результатам переговоров, консультаций и согласований с «представителями Отдельных районов Донецкой и Луганской областей (ОРДЛО)».

Речь идет о пунктах:

4 абзац 1. В первый день после отвода начать диалог о модальностях проведения местных выборов в соответствии с украинским законодательством и Законом Украины «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей», а также о будущем режиме этих районов на основании указанного закона.

5. Обеспечить помилование и амнистию путем введения в силу закона, запрещающего преследование и наказание лиц в связи с событиями, имевшими место в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины.
6. Определение модальностей полного восстановления социально-экономических связей, включая социальные переводы, такие как выплата пенсий и иные выплаты (поступления и доходы, своевременная оплата всех коммунальных счетов, возобновление налогообложения в рамках правового поля Украины).

В этих целях Украина восстановит управление сегментом своей банковской системы в районах, затронутых конфликтом, и возможно будет создан международный механизм для облегчения таких переводов.

9. Восстановление полного контроля над государственной границей со стороны правительства Украины во всей зоне конфликта, которое должно начаться в первый день после местных выборов и завершиться после всеобъемлющего политического урегулирования (местные выборы в отдельных районах Донецкой и Луганской областей на основании закона Украины и конституционной реформы) к концу 2015 года при условии выполнения пункта 11 – в консультациях и по согласованию с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках Трехсторонней контактной группы.
10. Проведение конституционной реформы в Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей в соответствии с мерами, указанными в Примечании, до конца 2015 года.

ПРИМЕЧАНИЕ:

Такие меры в соответствии с Законом «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» включают следующее:

– освобождение от наказания, преследования и дискриминации лиц, связанных с событиями, имевшими место в отдельных районах Донецкой и Луганской областей;

– право на языковое самоопределение;

– участие органов местного самоуправления в назначении глав органов прокуратуры и судов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей;

– возможность для центральных органов исполнительной власти заключать с соответствующими органами местного самоуправления соглашения относительно экономического, социального и культурного развития отдельных районов Донецкой и Луганской областей;

– государство оказывает поддержку социально-экономическому развитию отдельных районов Донецкой и Луганской областей;

– содействие со стороны центральных органов власти трансграничному сотрудничеству в отдельных районах Донецкой и Луганской областей с регионами Российской Федерации;

– создание отрядов народной милиции по решению местных советов с целью поддержания общественного порядка в отдельных районах Донецкой и Луганской областей;

– полномочия депутатов местных советов и должностных лиц, избранных на досрочных выборах, назначенных Верховной Радой Украины этим законом, не могут быть досрочно прекращены.

12. На основании Закона Украины «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» вопросы, касающиеся местных выборов, будут обсуждаться и согласовываться с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках Трехсторонней контактной группы. Выборы будут проведены с соблюдением соответствующих стандартов ОБСЕ при мониторинге со стороны БДИПЧ ОБСЕ.

То есть сторонами конфликта, согласно «Минск-2», очевидно являются Украина и самопровозглашенные республики, а Россия наряду с Германией и Францией выступают в качестве гарантов, т. е. посредников.

Важное уточнение. В «Минск-2» все даты указаны в рамках 2015 года, однако начиная с Берлинского саммита «Нормандской четверки» в октябре 2015 года стороны de facto продлили действие документа до его полного выполнения.

Вполне справедливо возникает вопрос – где же в этой системе координат находится «Нормандский формат?» (Н4).

Официальный Киев в рамках версии «российской агрессии» и «украинско-российского конфликта» трактует Н4 как посредничество Берлина и Парижа между Киевом и Москвой. Москва видит в Н4 механизм выполнения «Минск-2», в рамках которого, как уже указывалось ранее, речь идет о посредничестве Берлина, Парижа и Москвы во внутриукраинском конфликте.

Германия и Франция, в целом, дипломатично «маневрируют» между двумя этими позициями, но когда речь заходит о подписании официальных документов, то Берлин и Париж возвращаются к принципу «безальтернативности Минских соглашений». В очередной (и последний на высшем уровне) раз это было подтверждено на Парижском саммите Н4 9-10 декабря 2019 года – ровно год назад – в документе «Совместно согласованные итоги Парижского саммита «Нормандского формата».

Этот документ делится на две части – деэскалацию конфликта (окончательную) и его политическое урегулирование (начальную стадию).

Разумеется, оценку деэскалации можно проводить по принципу «стакан наполовину пуст или наполовину полон?» Будем оптимистами и сочтем, что эта часть документа выполняется; медленно, не до конца, «через пень-колоду», но выполняется. Речь идет о:

– прекращении огня (было заключено намного позже намеченных сроков, но в целом соблюдается), разминирование (происходит) и разведение войск в трех пунктах (произошло);

– обмене удерживаемыми лицами между Киевом и «ДНР-ЛНР» по принципу «всех на всех» (частично выполнено, идут непростые переговоры по новым обменам, согласовываются списки);

– открытие новых контрольно-пропускных пунктов въезда-выезда (КППВ; в тяжелых спорах и взаимных обвинениях «процесс идет»).

Особенно масштабными эти сдвиги выглядят по сравнению с полным застоем в части политического урегулирования.

Однако перед тем как разобраться с тем, почему буксует политическое урегулирование, мы ответим на вопрос, – почему хоть что-то получается в сфере деэскалации? Ответ прост – договоренности о прекращении огня, разведении войск, обмене пленными и открытии КППВ de jure заключаются между официальным Киевом и «представителями ОРДЛО» (которые сами себя титулуют как «представители Д/ЛНР»), хотя, разумеется, отрицать de facto роль Москвы не приходится. Однако эти договоренности не носят политического характера, и потому стороны договоренностей не привлекают особого внимания.

А вот политические обязательства, взятые на себя официальным Киевом в рамках «Минск-2» в феврале 2014-го, однозначно требуют законодательного закрепления (включая Конституцию) постоянного статуса неподконтрольных территорий; проведения местных выборов на Донбассе; децентрализации полномочий от Киева к регионам; к таким же взятым на себя политическим обязательствам «Совместно согласованные итоги...» в декабре 2019-го добавили многострадальную «формулу Штайнмайера».

На что Киев по внутриполитическим причинам пойти не может (да и не сильно хочет).

Мы знаем позицию украинской делегации в минской ТКГ о том, что Берлин, Париж и «примкнувший к ним Вашингтон» поддерживают Киев, однако рискнем применить принцип Audiatur et altera pars («выслушаем другую сторону». – Ред.).

Нет, нет, никакой «зрады»! Другая сторона – это не Кремль, тьфу-тьфу-тьфу! Это представитель МИД Франции, который 23 ноября напомнил, что «на саммите в Париже в декабре 2019 года главы государств и правительств «Нормандского формата» договорились о необходимости включения в украинское законодательство так называемой «формулы Штайнмайера»... 12 декабря 2019 года Украина в очередной раз продлила действие существующего закона, чтобы избежать правового вакуума. С тех пор в Трехсторонней контактной группе под эгидой ОБСЕ продолжаются дискуссии о способах имплементации «формулы Штайнмайера» в украинское законодательство. Мы сожалеем, что эти обсуждения не продвигаются в течение недель, не оставляя Украине другого права, как вновь принять существующий текст».

Это МИД Франции прямым текстом заявил, что выполнение обязательств не продвигается. Таким образом, главное препятствие на сегодня, по мнению Парижа (несомненно согласованному с Берлином), – имплементация пресловутой «формулы Штайнмайера» в украинское законодательство. На что президент Владимир Зеленский никак не решится в силу отсутствия необходимой политической воли, списываемой на «внутриполитические препятствия».

Так что не нужно удивляться или кого-то обвинять в срыве нового саммита Н4: для обсуждения успехов и проблем деэскалации вполне хватает Минской ТКГ и советников лидеров Н4, а в политической сфере обсуждать абсолютно нечего – за год ситуация абсолютно не продвинулась. Ни одно из обязательств, которые Зеленский пообещал выполнить в Париже 9-10 декабря 2019 года, не выполнено.

Соответственно, и нет предмета для встречи «в нормандском формате» – потому что нечего обсуждать. Очень показательна история с представителем Украины в ТКГ Витольдом Фокиным. Витольд Фокин, который единственный в украинской части ТКГ предложил просто выполнять обязательства Украины по «Минским соглашениям» и пытался находить возможности для продвижения политической повестки, был подвергнут остракизму и цинично уволен Зеленским.

Нет сомнений в том, что президенту Владимиру Зеленскому рассказывают о ситуации с «Минск-2» и Н4 примерно ту же историю, что штатные пропагандисты «партии войны» широкой публике: Париж и Берлин – на нашей стороне, как только пройдет инаугурация Байдена, так и Вашингтон присоединится к давлению на Россию, вплоть до новых санкций...

К сожалению, все может закончиться таким же «обломом», как и с недавним траншем МВФ, когда окружение президента уверило его, что очередной транш уже согласован, нужно просто вежливо поговорить с директором-распорядителем Кристалиной Георгиевой и пообещать «все выполнить». Холодным душем оказался результат – «Ваш вопрос решен – вам отказано!», – резюмирует Дмитрий Джангиров.