НАТО в обмін на території? Які виклики доведеться здолати у разі запрошення України до Альянсу

Перший пункт Плану перемоги України Володимира Зеленського – це офіційне запрошення України до НАТО. Україна хоче отримати таке запрошення найближчими місяцями, ще до кінця президентства Джо Байдена, а безпосередньо вступ до Альянсу має відбутися після завершення війни. 

На тлі цього міжнародна спільнота та українське суспільство знову почали обговорювати формулу "членство в НАТО в обмін на території".

Це давно пропонована модель, за якої Україна тимчасово відмовляється від військового звільнення окупованих територій, приєднується до НАТО і отримує гарантії безпеки статті 5 Вашингтонського договору суто на підконтрольні уряду території. 

Така надзвичайно чутлива тема прямо повʼязана з нашою територіальною цілісністю, безпекою, геополітичним і навіть екзистенційним майбутнім. Центр формування політики не вважає доречним на нинішньому етапі агітувати за будь-який із варіантів – курс Україна має бути продиктований нашими спроможностями, світовою конʼюнктурою, реальною готовністю країн-партнерів до дій і багатьма іншими факторами. 

Та у цьому матеріалі ми сфокусуємось лише на історично-процедурній стороні питання. Проаналізуємо внутрішні документи та історичний досвід НАТО на предмет того, як саме на практиці має виглядати така інтеграція, якщо рішення про неї буде ухвалене, яка була би подальша процедура вступу, ризики під час її реалізації, як працюватиме формат такого членства і які переваги та недоліки він має. 

Як відбувається вступ до НАТО

За стандартних умов вступ до НАТО відбувається за такою послідовністю кроків: 

• Подання заявки держави на приєднання до Альянсу

Україна зробила це у вересні 2022 року після спроби незаконної анексії чотирьох українських областей Росією. 

• Перевірка критеріїв членства

НАТО оцінює, наскільки держава, що прагне приєднатись до Альянсу, відповідає його стандартам і критеріям такого членства: військові стандарти, рівень демократії, верховенства права тощо. Більшість цих критеріїв доволі оціночні й визначені на рівні "принципів", тому вимоги відповідати їм на 100% не існує. 

• План дій щодо членства

За результатами оцінки державі надається План дій щодо членства (ПДЧ). Він приймається голосуванням усіх держав-членів НАТО і передбачає послідовність заходів і реформ, що має зробити кандидат на вступ. 

Рішенням Вільнюського саміту НАТО 2023 року цей етап не застосовуватиметься для України. Наш вступ відбудеться без ПДЧ і потребує лише прийняття політичних рішень. Зокрема: 

• Запрошення до переговорів про членство

Це саме те рішення, яке називаються "запрошенням до НАТО". На практиці воно означає не запрошення до приєднання, а запрошення до початку переговорів про таке приєднання. 

За запрошення Альянс так само має проголосувати одностайно голосуванням усіх членів, без жодного голосу "проти". 

Переговори відбуваються у схожому форматі, як при вступі в ЄС, але можуть бути суттєво коротшими і радше спрямовані на визначення деталей угоди про вступ (для більшості країн – стандартних і подібних).

У випадку з Фінляндією та Швецією переговори закрили відразу після відкриття, протягом однієї зустрічі. 

• Ратифікація угоди про вступ до НАТО

Отже, результат переговорів – не негайний вступ, а розробка угоди про приєднання держави до НАТО – міжнародного договору, який потребує ратифікації всіма державами-членами Альянсу.  

Наразі в НАТО 32 учасники – тобто 32 парламенти мають проголосувати за приєднання України або іншого нового члена, і часових обмежень для проходження цього етапу не передбачено. 

Хто проти вступу України

Навіть з процедури запрошення випливає низка ризиків. 

Перш за все, необхідно досягнути консенсусу, одностайної згоди держав-членів НАТО на це рішення. 

Абсолютна більшість союзників готові надати згоду (а з 24 країнами з 32 в України навіть є письмові акти щодо підтримки євроатлантичної інтеграції, хоча ці документи містять різні формулювання з цього приводу і вони не є зобов’язуючими).

Але є також держави, що не готові на такий крок.

Канцлер Німеччини Олаф Шольц скептично ставиться до вступу України до НАТО, а уряд Словаччини на чолі з Робертом Фіцо є відкритим противником такого рішення. Також відкрито проти вступу України виступає Угорщина. Від Туреччини традиційно варто очікувати дипломатичної гри для покращення своїх позицій.

США дотримуються невизначеності, але є багато публічних сигналів і "зливів" у медіа про те, що адміністрація Байдена тяжіє до запрошення України у разі, якщо вибори виграє Гарріс (бо в разі перемоги Трампа ініціативи Байдена в останні місяці та тижні його президентства навряд чи матимуть подальшу підтримку Білого дому).

Фінальна позиція США матиме ключове значення.

Найбільший ризик повʼязують з можливим опором Німеччини, Угорщини та Словаччини. 

Утім, стосовно Німеччини є потенціал до зміни позиції під американським впливом. А у разі появи згоди Німеччини Віктор Орбан і Роберт Фіцо стануть відкритішими до аргументів.

США, Франція, Німеччина та Велика Британія за наявності політичної волі здатні знайти достатньо важелів впливу на інші країни.

Тож ключова формула успіху для нас – це одностайна згода цієї четвірки, що є найбільшими економіками та військовими силами НАТО, після чого необхідно буде провести складну дипломатичну роботу для переконання україноскептиків.

Умови вступу та гарантії НАТО

У разі, якщо консенсус щодо запрошення буде успішно зібраний, розпочинається робота над угодою про вступ. А тривалість та інтенсивність переговорів із цього питання не визначена. Україні не варто очікувати на одноденні, "миттєві" переговори, як зі Швецією та Фінляндією.

Ключове питання – території, на які поширюватимуться гарантії статті 5 Вашингтонського договору про колективний захист. 

Втім, ймовірно, що ці умови будуть визначені ще до голосування за запрошення, як частина консенсусу. І це ключове питання, від якого залежатиме безпека України. 

Ключовий виклик – що робити у разі вступу в НАТО до відновлення територіальної цілісності. Адже формально вся Україна в її міжнародно визнаних кордонах має стати членом Альянсу, але безпекові гарантії при цьому можуть поширюватися на визначену територію, яка не міститиме частин, не підконтрольних українському урядові. 

Але якою може бути ця територія? 

Підконтрольна на момент запрошення? Чи на момент підписання угоди про вступ? Що, якщо від запрошення до фінальної ратифікації Росія окупує ще частину територій? Чи це буде лише частина підконтрольної території – тоді як визначити її межу? Які саме гарантії поширюватимуться на підконтрольну територію і чи будуть застосовуватися певні обмеження? 

Це лише невелика частка запитань, що виникають при практичному аналізі такої ініціативи.

Знайти модель, яка влаштовує всі 33 держави-союзниці (включно з Україною), буде серйозним викликом. Бо узгоджений варіант має також пройти затвердження в усіх національних парламентах.

Труднощі ратифікації 

Фінальна політична стадія процесу вступу України до НАТО має дві природні хиби, що здатні її зірвати: це відсутність часових рамок і політична чутливість. 

У Фінляндії, чий вступ пройшов відносно просто (хоча були дипломатичні виклики з Туреччиною та Угорщиною), ратифікація зайняла 9 місяців. У Швеції – 1,5 року. При цьому вступ обох країн вважається відносно швидким. 

У випадку з Україною скептично налаштовані лідери держав і урядів майже напевно свідомо затягуватимуть прийняття рішення, посилаючись на безпекові занепокоєння або пошук національного консенсусу. І якщо наразі йдеться про Угорщину та Словаччину, то з часом – якщо процес затягнеться – і в інших країнах до влади можуть прийти лідери з подібними позиціями.  

Тиск на них на цьому етапі є надзвичайно складною задачею, неможливою до виконання без сильного залучення США та Німеччини. 

Треба також бути свідомими, що Росія кине всі ресурси, наявну агентуру та засоби пропаганди на зриви голосувань у парламентах також інших країні НАТО.

У багатьох парламентах голосування за вступ України має потенціал перерости у масштабну політичну кризу, розпочати гострі дискусії про "Третю світову", в окремих країнах навіть призвести до позачергових виборів чи політичного саботажу з боку прокремлівських сил. 

Усе це буде супроводжуватись масштабними дезінформаційними кампаніями для впливу на громадську думку та підтримку проукраїнських політиків. 

Адже вступ України в НАТО може становити набагато більшу загрозу для планів Росії, ніж санкції чи навіть військова допомога. 

До того ж затягування процесу ратифікації на багато місяців відкриє Росії вікно можливостей для організації нового наступу на українські території, підштовхуючи політиків до сумніву в тому, чи варто приймати Україну в НАТО за узгодженої території, на яку поширюється стаття 5 про спільну оборону. 

Німецька модель

Як приклад того, що у НАТО можливе часткове покриття держави-члена гарантіями безпеки, найчастіше згадують Федеративну Республіку Німеччина (ФРН) у період від її вступу до НАТО у 1955 році до обʼєднання з Німецькою Демократичною Республікою у 1990 році. Але це складний для повторення приклад, повʼязаний з унікальним контекстом безпекових гарантій, політичної реальності та геополітичного ландшафту холодної війни. 

ФРН приєдналась до НАТО у травні 1955 року, що було частиною ширшої стратегії Заходу зі стримування радянського впливу в Європі. Згідно зі статтею 5 Вашингтонського договору, до ФРН застосовувався принцип "напад на одного – напад на всіх", але лише на підконтрольну Західному Берліну територію. Будь-яка військова дія СРСР на території НДР не була підставою для активації статті 5. 

ФРН була не простим членом НАТО, а де-факто східним форпостом на кордоні з соціалістичним табором. Це передбачало широку присутність союзних і насамперед американських військ на її території та розміщення з 1960 року ядерної зброї США у рамках політики ядерного обміну. 

Схожі риси є в тому, що Україна, як і Німеччина, не контролює частину своїх територій, а також у ролі "східного форпосту" – в разі вступу України саме вона стане державою НАТО, що межує з новою "залізною завісою". 

Відмінностей же насправді більше. 

По-перше, в плани ФРН ніколи не входило збройне звільнення східних територій. Перед ФРН не стояло дилеми "гарантії безпеки" vs "територіальна цілісність". 

По-друге, НАТО зразка 1955 і 2024 року – це два різних альянси. Попри співставні, а зараз, можливо, і більші загрози глобальній безпеці, НАТО на початках свого існування мислило в логіці холодної війни, стримування ворога та необхідності експансії заради такого стримування; сьогоднішнє НАТО все більше схиляється до деескалації та уникнення ризиків, які неодмінно виникають у разі прийняття туди України. 

Тож якщо де-юре відмови України від окупованих територій ніхто не вимагатиме, то де-факто така відмова тимчасово може стати передумовою для вступу.

Україна, будучи глибоко інтегрованою в військову структуру НАТО, враховуючи політичний контекст і географічні реалії, буде суттєво обмежена в автономії дій, а будь-які спецоперації, диверсії, гібридні методи заподіяння шкоди Росії після припинення бойових дій будуть сприйматись як "агресія НАТО" і привід для "ескалації". З усіма відповідними обмеженнями від Альянсу і США. 

Рівняння на вибори

У будь-якому разі інтеграція України до НАТО є стратегічним завданням нашої держави, а реальних альтернатив безпековим гарантіям Альянсу на сьогодні не існує. Питання виключно в політичній волі НАТО, насамперед – США. 

Очевидно, що такі рішення ухвалюватимуть після президентських виборів у США, результат яких неможливо передбачити, як і політичний ландшафт у США та світі, що складеться після. 

Завдання України в широкому сенсі – і уряду, і дипломатів, і громадянського суспільства – рухати цю дискусію та продовжувати тиск на партнерів щодо прийняття рішучих заходів.

Саме тому запрошення України в НАТО в рамках Плану перемоги України – правильний крок для зрушення цієї дискусії, навіть якщо тактично виявиться лише переговорною позицією.

Повноправне членство України в НАТО має бути сталою політикою будь-якої української влади, допоки це не стане реальністю. 

Олександр Нотевський, аналітик Центру формування політики,

Максим Костецький, адвокат, голова Центру формування політики

Джерело