18 лютого цього року Міністерство розвитку громад і територій України та служба віцепрем’єр-міністра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції повідомили, що національні координатори країн-учасниць Європейської стратегії для Дунайського регіону (ЄСДР) одностайно підтримали заявку нашої держави на головування в ній у 2022-у. Таким чином, Україна стане першою країною без членства в Євросоюзі, що впродовж року головуватиме у цій макрорегіональній ініціативі ЄС, до реалі-зації якої залучено 14 держав Дунайського басейну. (Статтю Любові Непоп, голови Дунайської комісії, надзвичайного та повноважного посла нашої держави в Угорщині «Навіщо Україні головування в Дунайській комісії?» читайте у «ЧН» за 11-13 лютого.)
Це амбітний крок з боку україн-ського уряду, адже головування країни у Дунайській стратегії є відповідальною місією, що потребуватиме значних інтелектуальних, людських і фінансових ресурсів. Не в останню чергу на урядове рішення щодо головування країни в ЄСДР вплинуло запровадження ротаційної моделі щодо його призначення. Згідно з її принципом, до України черга дійшла би тільки через 16 років. Тож український уряд скористався останньою нагодою очолити ЄСДР відповідно до ще чинного принципу, коли держава головування визначається шляхом проведення виборів. З огляду на це рішення Кабміну, безсумнівно, є вчасним та обґрунтованим. Утім, відкритим залишається питання: чим стане головування України у Дунайській стратегії — початком якісно нового етапу участі в цій ініціативі Євросоюзу, чи лише коштовною і ресурсовитратною PR-акцією?
ЧИ Є ПІДСТАВИ ДЛЯ СКЕПТИЦИЗМУ?
Насправді, так. Їх підґрунтям є той факт, що ставлення уряду до участі України у Дунайській стратегії донедавна було доволі формальним. Певною мірою його зумовлювало те, що, на відміну від переважної більшості країн-учасниць ЄСДР, як сусідня Румунія, повністю розташовані на території Дунайського басейну, для Києва це лише один з географічних ре-гіонів України. А проте, українська частина Дунайського регіону, до якої входять Одеська, Чернівецька, Івано-Франківська та Закарпатська області, за площею перевищує 68 тис. кв. км із майже шестимільйонним населенням, яке вирізняється найбільшим етнічним різноманіттям з-поміж решти українських регіонів, що й варто враховувати на рівні регіональної політики держави. Стратегічне значення української частини Дунайського регіону зумовлене межуванням усіх чотирьох її областей із країнами-членами ЄС. А отже, транскордонне співробітництво, в якому вони беруть участь, є однією з важливих складових євроінтеграційного руху України. Та, попри це, протягом майже десяти років з моменту запуску Дунайської стратегії Київ не надто зважав на питання участі в ній нашої держави.
Про це свідчили і незадовільна якість першого варіанту позиційного документа України щодо Стратегії ЄС для Дунайського регіону в 2010-у (який був істотно доопрацьований завдяки тиску громадськості та за участі групи незалежних експертів), і низька активність під час щорічних форумів ЄСДР (єдиний виняток — п’ятий форум у 2016-у, коли серед його спікерів у Братиславі був представник МЗС України).
Упродовж тривалого часу Україна залишалася єдиною країною-учасницею ЄСДР, яка не брала участі у координації жодного з її 11 пріоритетних напрямків, і лише відносно недавно долучилася до роботи координаторів пріоритетних напрямків 1-Б «Покращення мобільності та інтермодальності: залізничне, автомобільне і повітряне сполучення» і 9 «Інвестування у людей та їхні кваліфікації».
Уряд України й досі не має документально оформленого стратегічного бачення участі країни у ЄСДР із чітко визначеними цілями, пріоритетами та напрямками, а також інструментами їх досягнення й реалізації. Утворений постановою Кабміну у вересні 2011 року Координаційний центр з провадження діяльності, пов’язаної з участю України в реалізації Європейської стратегії для Дунайського регіону, залишається досить аморфною структурою. Доволі слабким є й інститут Національного координатора ЄСДР, діяльність якого наразі забезпечує Міністерство розвитку громад та територій.
Не надто активна позиція українських державних інституцій щодо ЄСДР не в останню чергу є наслідком «інституційного безпам’ятства», притаманного українській системі державного управління. На жаль, урядовий підхід до Дунайської стратегії став яскравим прикладом цього явища, і кожна зміна Кабміну призводила до повернення майже у початкову точку при спробах вибудувати систему координації участі України в ЄСДР.
Жертвою «інституційного безпам’ятства», вже на регіональному рівні, став підписаний 18 лютого 2015-го Меморандум про співробітництво в рамках Стратегії ЄС для Дунайського регіону між Одеською, Чернівецькою, Закарпатською та Івано-Франківською обласними радами. Ця ініціатива Одеської облради була спробою налагодити горизонтальну співпрацю між чотирма областями української частини Дунайського регіону задля координації спільних дій у контексті ЄСДР і на нетривалий період призвела до пожвавлення контактів між ними. Але після кількох змін у складі облрад не залишилося «носіїв інституційної пам’яті» про цю ініціативу, і про неї забули.
ПІГУЛКА ПРОТИ «ІНСТИТУЦІЙНОГО БЕЗПАМ’ЯТСТВА»
Проблемою і наслідком формального ставлення урядових структур до участі України в ЄСДР є слабкі комунікація і співпраця з неурядовим сектором. Дунайська стратегія — платформа не лише для співпраці між країнами-учасницями на урядовому рівні. Її реалізація передбачає участь широкого кола представників бізнес-середовища, наукової спільноти та громадянського суспільства. Тож саме громадянське суспільство, зокрема незалежна експертна спільнота, стало потужним двигуном для участі України в реалізації ЄСДР. Наразі українське громадянське суспільство і є носієм інституційної пам’яті стосовно Дунайської стратегії.
Починаючи з 2010 року зусиллями незалежної експертної спільноти були підготовлені та передані до урядових структур «Громадське бачення участі України в Європейській стратегії розвитку Дунайського регіону», «План дій у Європейській стратегії розвитку Дунайського регіону: аналіз та перспектива впровадження в Україні», «Комплексне бачення участі України в реалізації Стратегії ЄС для Дунайського регіону». Саме зусиллями громадського сектора була налагоджена масштабна робота з інформування місцевих органів влади української частини Дунайського регіону та недержавних акторів про Дунайську стратегію та її роль у регіональному розвитку й реалізації євроінтеграційного руху України.
Знаковими подіями стали проведені в Одесі у 2017 та 2018 роках масштабні конференції «День участі України у Дунайській стратегії», ініційовані одеським Центром регіональних досліджень (ЦРД) разом із Дунайським форумом громадянського суспільства (ДФГС) і віденським координаційним центром 10-го пріоритетного напрямку ЄСДР «Розвиток інституційних спроможностей та співпраці». Останній був поєднаний із другою конференцією донорів «Дунайський діалог з фінансових та інституційних спроможностей» за участі представників програм ЄС і міжнародних фінансових установ, зокрема ЄБРР. Важливо відзначити підтримку з боку Одеської обласної ради та Одеської обласної державної адміністрації як вдалий приклад співпраці між владою і громадянським суспільством задля активізації участі країни у Дунайській стратегії і як зразок того, що за наявності політичної волі результативні кроки, навіть в умовах обмежених фінансових ресурсів, є цілком можливими.
Спільними зусиллями ЦРД, ДФГС та 10-го пріоритетного напрямку ЄСДР у рамках четвертого щорічного форуму ЄСДР у м. Ульм (ФРН) у 2015-у відбувся «круглий стіл» щодо участі Україні в Дунайській стратегії. У 2018 та 2019 роках у рамках сьомого щорічного форуму у Софії та восьмого у Бухаресті Центр сталого розвитку та екологічних до-сліджень Дунайського регіону і Міністерство інформаційної політики України за участі ЦРД організували українські виставки та «круглі столи», в останньому з яких взяв участь тодішній національний координатор ЄСДР Тарас Токарський. Наразі це єдиний приклад подібної взаємодії.
Неурядовий сектор відіграє й потужну роль у залученні зовнішнього фінансування для реалізації масштабних проєктів. Яскравою ілюстрацією може слугувати п’ятирічний екологічний проєкт із бюджетом 2,4 млн. дол. США «Відновлення водно-болотних угідь та степів у регіоні дельти Дунаю». Він здійснюється в рамках програми «Ландшафти під загрозою» Кембриджської природоохоронної ініціативи на території України, Румунії та Молдови за участі Дунайського біо-сферного заповідника НАНУ і румунської Адміністрації біосферного заповідника дельти Дунаю. Цей наймасштабніший за всю історію роботи з екологічного відновлення у регіоні дельти Дунаю проєкт ініційований європейською природоохоронною організацією Rewilding Europe та українською громадською організацією Rewilding Ukraine. Він відповідає пріоритетним напрямкам ЄСДР 6 «Збереження біорізноманіття, ландшафтів та якості повітря і ґрунтів», 3 «Культура і туризм» та 4 «Якість води».
Серед успішних інфраструктурних проєктів, що покращують мобільність у Дунайському регіоні (1-й пріоритет ЄСДР), варто назвати створення за рахунок українських приватних інвестицій поромного комплексу в селі Орлівка Одеської області та відкриття поромної переправи Орлівка-Ісакча. Разом із реконструкцією автотраси Одеса-Рені ця ініціатива істотно покращила транспортний зв’язок між Україною, Румунією та Болгарією (в контексті Дунайського регіону), а також автомобільну досяжність до Греції і Туреччини (в контексті Чорноморського регіону).
ПРАВИЛЬНО РОЗСТАВИТИ АКЦЕНТИ
Зараз Міністерство розвитку громад та територій України й Урядовий офіс координації європейської та євроатлантичної інтеграції готують програму і план заходів головування України в Дунайській стратегії. Часові рамки, відведені для їх роботи, як і залучені до неї людські та експертні ресурси, дуже обмежені.
У даному випадку насамперед треба вийти з вузького кола урядових структур і залучити експертів з неурядового сектора, тобто «носіїв інституційної пам’яті». Серед них, зокрема, варто назвати МБО «Екологія-Право-Людина», Центр регіональних досліджень і Центр сталого розвитку та екологічних досліджень Дунайського регіону в м. Одеса, чернівецький ДНТЦ «Екоресурс», ужгородське Агентство місцевого розвитку та інформаційних ресурсів «Європоліс», київський Український інститут міжнародної політики та Асоціацію органів місцевого самоврядування «Стратегія ЄС для Дунайського регіону».
Другий важливий фактор — це робота у тісній співпраці з обласними та місцевими органами влади. Варто пам’ятати, що роль Києва — координуюча, тоді як реалізація конкретних проєктів та ініціатив у рамках ЄСДР, зокрема в рамках транснаціонального і транскордонного співробітництва, здійснюватиметься саме в українській частині Дунайського регіону.
Наступним варто зазначити фінансовий аспект програми. Нагальними є два завдання: 1) інвентаризація проєктів, що вже реалізуються в контексті ЄСДР і забезпечують участь України в її втіленні, та налагодження комунікації з їхніми командами, що має стати складовою координації діяльності з реалізації ЄСДР в Україні; 2) спільно з Директоратом координації міжнародної технічної допомоги Секретаріату КМУ вирішення технічних проблем, що спричинили катастрофічну ситуацію з участю українських партнерів у Дунайській транснаціональній програмі, а також забезпечення захисту інтересів українських виконавців проєктів транскордонного співробітництва від непрофесійних і неправомірних дій, що іноді трапляються з боку координаційних органів відповідних програм.
І наостанок — Україна є водночас договірною стороною міжнародних конвенції та членом міжнародних організацій — виконавчих органів цих конвенцій, зокрема Міжнародної комісії із захисту ріки Дунай (ICPDR) та Дунайської комісії з питань судноплавства. Ці організації, з одного боку, є міжнародними платформами для співпраці та вироблення відповідних політик у Дунайському регіоні, а з іншого — на їхніх напрацюваннях та пріоритетах значною мірою ґрунтуються й відповідні пріоритети ЄСДР. До того ж, беручи участь у їх роботі, Україна де-факто залучена до реалізації відповідних напрямків ЄСДР. Тож консультації з представниками Україні у цих міжнародних організаціях теж допоможуть правильно розставити акценти та забезпечити якість і ґрунтовність програмних документів щодо головування України у Дунайській стратегії.
Цей перелік не є вичерпним. Але ключовий критерій, яким повинні керуватися розробники програмних документів щодо головування країни у ЄСДР, — це масштабування його пріоритетів. Вони мають зосередитися не лише на національних інтересах, а й відповідати стратегічним інтересам розвитку усього Дунайського регіону. Головування у ЄСДР дає Україні шанс зміцнити свою роль як регіонального лідера. Варто пам’ятати, що лише дві країни-учасниці ЄСДР — Україна та Молдова — не є ні членами ЄС, ані країнами-кандидатами, проте мають угоди про асоціацію з ним, тож консультації з молдовським урядом і визначення спільних для обох країн пріоритетів можуть додати більшої ваги головуванню України в Європейській стратегії для Дунайського регіону.
Ігор СТУДЕННІКОВ,
виконавчий директор Центру регіональних досліджень,
член виконкому Дунайського форуму громадянського суспільства (Айзенштадт, Австрія),
завідувач відділу регіонального моніторингу Регіонального філіалу НІСД в Одесі у 2004-2006 рр.
Артем ФИЛИПЕНКО,
завідувач сектора досліджень Південного регіону Національного інституту стратегічних досліджень (Одеса).
Джерело: https://niss.gov.ua.
ДУНАЙСЬКА СТРАТЕГІЯ: ЧИ СКОРИСТАЄМОСЯ ШАНСОМ?