Тупик судьбоносной реформы

В «турборежиме», под занавес работы сессии, 17 июля 2020 года Верховная Рада приняла постановление «Об образовании и ликвидации районов» — административно-территориальных единиц страны. Одного из звеньев местного самоуправления, являющегося продолжением исполнительной ветви власти на местах.

Это послужило поводом для громогласных, пафосных заявлений об «окончании» реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине.

Одновременно Верховной Радой было принято решение о проведении 25 октября 2020 года выборов в органы местного самоуправления на всех уровнях. Даже в еще не созданных на добровольных началах объединенных территориальных громадах, а также в произвольно нарезанных в кабинетах укрупненных районах.

Сейчас маховик предвыборной кампании крутится вовсю. Но до сегодняшнего дня полномочия, функции, права и обязанности вновь созданных районов, ключевых звеньев реформы самоуправления, — не обозначены. Не определена система взаимодействия укрупненных районов с объединёнными территориальными громадами и областными государственными администрациями. Совершенно не проработана система и порядок передачи собственности ликвидированных районов вновь созданным.

Эти нерешенные проблемы порождают массу вопросов как у кандидатов в депутаты местного самоуправления, так и у руководителей местных советов.

У многих из них, и я в этом убедился после многочисленных личных встреч, эта неопределенность порождает предчувствие надвигающегося хаоса в системе местного самоуправления. И они абсолютно правы, ведь после окончания выборов из 490 районных административно-территориальных единиц «де-юре» будут существовать 136 новых укрупненных районов.

На мои рекомендации кандидатам в депутаты получить ответы на все поставленные вопросы через государственный портал «Децентрализация», который действует с 2014 года при технической поддержке швейцарско-украинского проекта «Поддержка децентрализации в Украине», ответ был один: «Ознакомьтесь с ним сами».

Ознакомившись с вопросами и ответами, размещенными на сайте, однозначно можно сделать вывод, что творцы реформы не знают и не понимают цели проводимой судьбоносной для страны реформы, механизмов функционирования системы местного самоуправления.

Приведу пример ответа на наиболее часто повторяющийся вопрос, причем не рядового работника министерства, а самого министра развития громад и территорий Вячеслава Негоды.

Вопрос: «Какие полномочия после местных выборов будут иметь районные советы с учетом процесса децентрализации в стране?».

Ответ, подчеркиваю, министра развития громад и территорий Вячеслава Негоды: «Районні ради будуть, доки це записано у Конституції. У дискусіях з експертами і колегами з інших міністерств ми дійшли думки, що є частина повноважень, які громадам самим буде важко виконувати, і їх поки можна залишити за райрадами». И далее: «А от звідки будуть фінансуватися районні ради — чи з частини податків, чи за рахунок окремої субвенції, чи ще якось — питання поки відкрите».

А вот другой ответ, более краткий и лаконичный, на подобный вопрос: «Процедура передбачена законопроектом 3651». Законопроектом, который Верховная Рада рассмотрела за четыре недели до выборов и направила на повторное первое чтение. Знает ли об этом министр?

Приведенные ответы на ключевые вопросы судьбоносной реформы, когда она уже официально объявлена оконченной, говорят, конечно же, о многом, но прежде всего, о непонимании целей и задач ее проведения, о полной неопределенности и отсутствии понимания остроты существующей проблемы.

После выборов в стране сложится патово-тупиковая ситуация: когда старых районов «де-юре» не будет, а районные администрации еще будут существовать. Новые районы уже будут, как и вновь выбранные райсоветы, но без каких-либо четко определенных функций, а новых районных администраций еще не будет, как и не будут четко определены их функции.

Охарактеризовать сложившуюся ситуацию можно, как тупик и рукотворный хаос в системе местного самоуправления — по-другому нельзя. И это при том, что на решение всех вопросов и проблем было потрачено ни много ни мало — около 7 лет.

Чтобы ответить на сакраментальные вопросы: «Кто виноват?» и «Что делать?», вернемся к началу проведения этой «судьбоносной» реформы.

Главное — процесс, результат — ничто

В апреле 2014 года Кабинет Министров утвердил «Концепцию реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине». После принятого решения последовали пафосные заявления руководителей страны всех уровней, что, наконец-то, наступило время ликвидации препятствий между властью и людьми. Что цели и задачи поставлены, соответствуют европейским стандартам, никаких объективных причин, которые бы помешали провести эту реформу, нет. Надо только работать — и работа «закипела».

О реформе децентрализации местного самоуправления заговорила вся страна. Все без исключения политические партии активно поддержали эту реформу. О важности, безальтернативности и срочности этого процесса можно судить по словам Владимира Гройсмана, занимавшего в то время должность первого вице-премьера Кабинета Министров Украины: «Мы либо делаем эту реформу, либо страну ждет хаос» и далее «... реформа будет выполнена в течение трех, максимум четырех лет». После таких заявлений реформу местного самоуправления называли не иначе, как «судьбоносной», «ключевой», «реформой реформ».

Но время быстротечно, шесть с половиной лет с начала её проведения канули в Лету, а решение ключевых проблем местного самоуправления и организации территориальной власти, как показывают реалии жизни, находится в эмбрионно-зачаточном состоянии. Но Кабинет Министров Украины считает, что она закончена, направляя в Верховную Раду проекты законов с аргументацией: «... у зв’язку з завершенням адміністративно-територіальної реформи» (к примеру, законопроект 3614).

Такая диаметрально-противоположная оценка хода «судьбоносной» реформы может показаться не корректной и не аргументированной. Но реальная жизнь и результаты проведенного анализа говорят о правильности первого вывода.

В процессе реализации реформы местного самоуправления и территориальной организации власти в стране проблемы институционального реформирования органов местного самоуправления практически не поднимались. Доминантами процесса стали вопросы децентрализации и создания объединенных территориальных громад (ОТГ). На них были направлены все усилия властных структур. При этом было забыто, вернее, отсутствовало понимание, что децентрализация — это не самоцель, а один из инструментов региональной политики в государстве, реализация которой даст мощный толчок для социально-экономического развития всех территорий страны. Даст возможность на практике решить ключевой вопрос эффективного функционирования системы местного самоуправления — финансовой самообеспеченности и финансовой независимости от центра. Такова теория и практика всех европейских стран, в которых успешно была проведена подобная реформа.

В Польше, например, при проведении реформ местного самоуправления (а наша реформа по структуре — это калька их) была поставлена главная цель — создание экономически сильных регионов, которые могли бы конкурировать с регионами других государств после вступления Польши в Евросоюз.

У нас же в стране цель проводимой скопированной реформы сформирована так: «определение направлений, механизмов и сроков формирования местного самоуправления, становление институтов прямого народовластия и т.д.». Невооруженным взглядом заметно, что конкретной цели, как таковой, нет. Это описание бесконечного процесса, за результаты которого никто не несет никакой ответственности.

Не имея конкретных целей в начале реформы местного самоуправления, не вникнув в суть происходящих процессов в стране, когда реалии жизни все туже и туже затягивали узел нерешенных социально-экономических вопросов жизни регионов, превращая их в глобальную проблему для нашей страны, раскручивали центробежные силы, — правящая элита запустила процесс децентрализации, который носил и носит не институциональный, а декларативный характер.

Семилетнее реформирование системы местного самоуправления превратилось в бесконечный, фактически так и не оконченный процесс добровольного создания объединенных финансово независимых территориальных громад.

За прошедшие более чем шесть лет со дня начала процесса децентрализации, подчеркиваю, на добровольных началах, было создано 983 ОТГ, а это всего 41% (по площади территории) и 32% (по количеству населения) от планируемых.

Лихо и с «помпой» начатый процесс создания ОТГ в последние два года практически иссяк. Основные причины, на мой взгляд, — это отсутствие производственных предприятий с градообразующим потенциалом, нерешенные вопросы финансовой самодостаточности, социальные проблемы.

Так, из 806 вновь созданных территориальных громад по итогам 2019 года только 332 ОТГ, или 41,2%, оказались финансово самодостаточными и не требующими дотаций из государственного бюджета на их функционирование.

Несмотря на принятый ряд законодательных и нормативно-правовых актов всех уровней по бюджетной децентрализации, доля доходов местных бюджетов без трансфертов и госбюджета, в доходной части сводного бюджета страны, уменьшилась с 26,7% в 2015 году до 22% по итогам 9 месяцев 2020 года, а доля межбюджетных трансфертов из госбюджета в местные бюджеты в 2020 году составляет 36%.

Разрекламированные успехи проведения бюджетной децентрализации, как видим, оказались блефом.

При таких плачевных результатах решения одной из ключевых задач реформы — обеспечение финансовой самодостаточности и самостоятельности базового звена системы местного самоуправления — при наличии государственного и профессионального подхода необходимо было провести тщательный анализ допущенных ошибок и просчетов, выработать пути и методы их устранения. Но таких действий не последовало. Да и не могло быть — никто, ни одно должностное лицо не работало на результат. Важен был сам процесс, который имитировал их заинтересованность и бурную деятельность в проведении этой судьбоносной для страны реформы.

Что касается важнейшей составляющей реформы — разделения полномочий между органами местного самоуправления по принципу субсидиарности, передачи функций исполнительной власти (областных и районных госадминистраций) исполнительным органам местного самоуправления соответствующего уровня, то, как говорится: «Здесь и конь не валялся». За прошедшие шесть лет от руководства государства не поступило ни одного предложения, не предпринято никаких управленческих действий по решению этого важнейшего вопроса.

Но жизненные реалии, а именно: приближение выборов в местные советы всех уровней, падение рейтинга доверия к Президенту Украины и его правящей партии, недовольство местной элиты положением дел в стране, вынудили власть предержащих принять решение об окончании малорезультативного процесса создания ОТГ на добровольных началах.

Кабинет Министров Украины своим решением из существующих, но не объединенных громад формирует (или, точнее сказать, досоздает) новые, и их становится такое необходимое и так желаемое для инициаторов реформы децентрализации количество — 1469 объединенных громад, которые покрывают всю территорию нашей страны. Принцип добровольности — как символ «становления институтов прямого народовластия» и европейский стандарт — был отброшен в сторону.

Социально-экономические критерии, которыми должны были руководствоваться и Кабинет Министров, и Верховная Рада при объединении в директивном порядке громад, отсутствовали. Точнее сказать, по существу критерий был один — количество населения. В итоге на добровольных началах в ОТГ объединилось 33% населения, а директивным методом — 67% населения. Опять же, повторюсь, такими же решениями, без каких-либо социально-экономических критериев было ликвидировано 490 старых и создано 136 новых районов.

Так был начертан путь к проведению выборов в местные советы без прогнозирования последствий принятых решений.

Ликвидировать невозможно оставить

В этом предложении, относящемся непосредственно к судьбе вновь созданных укрупненных районов, сформулирована дилемма, стоящая перед правительством и Верховной Радой, — где поставить запятую. Перед словом «невозможно» или после него. Без её решения, по моему убеждению, все шесть лет проведения так называемой судьбоносной для страны реформы потрачены впустую.

Созданные (по новым правилам) укрупненные районы до сегодняшнего дня не имеют законодательно закрепленного за ними статуса и определения их функций. В принятом постановлении ВРУ «О создании и ликвидации районов» содержится лишь перечень районов, которые ликвидируются, и перечень районов, которые создаются по принципу укрупнения. А вот определение их функций, статуса, прав и обязанностей — в документе отсутствует. В нем только сказано то, что выборы районных советов в ликвидированных районах не проводятся. Полномочия депутатов в ликвидированных районах прекращаются в день признания полномочий депутатов, выбранных в новых укрупненных районах. А также то, что Центральная избирательная комиссия должна обеспечить формирование избирательных округов и провести местные выборы с учетом вновь созданных районов. Районов, конфигурация которых была определена в кабинетах правительства без учета мнения громад области и районов, по единственному критерию — количество населения.

Необходимость применения такой схемы нарезания новых, укрупненных районов, по словам представителя Министерства развития громад и территорий, вызвано низкой эффективностью работы старых районных государственных администраций (РГА) и дублированием функций. А вот новые РГА будут исполнять свои функции лучше (см. портал «Децентрализация»). При этом добавлено, что функции РГА останутся прежними, как и раньше.

И здесь возникает естественный вопрос. А кто, когда и по каким критериям оценивал эффективность выполнения функций РГА ликвидированных районов? Вразумительного ответа не последует, никто в стране этими оценками не занимался. Это первое.

Второе. Если функции района до сегодня не определены, и они не были востребованы, когда создавались на добровольных началах и функционировали отдельные территориальные громады, которые по своим границам заняли практически 100% территории (их, напомню, около 41%), то возникает естественный вопрос: «А не стоило бы ликвидировать районы вообще?». Только тогда была бы хоть какая-то логика в проведенной работе по реформированию местного самоуправления.

Руководящие работники Министерства развития громад и территорий на этот вопрос отвечают, что районный уровень управления нужен потому, что он должен быть посредником между ОТГ и депутатским корпусом на областном уровне. Без такого посредника не будет влияния представителей ОТГ на решения областного совета, их голос не будет услышан. И это единственный аргумент, ключевой тезис которого концентрируется в фразе: «Районы создаются для организации эффективной системы исполнительной власти».

Если это действительно так важно для повышения уровня государственного управления, для связи представителей громад с областными советами, то почему наибольшее (практически всё) внимание в нормативных документах уделяется вопросам формального характера, а об управленческих функциях новых, укрупненных районов ничего не говорится вообще.

Более того, в принятом в сентябре 2020 года Законе Украины «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины по приведению в соответствие положений бюджетного законодательства в связи с завершением административно-территориальной реформы» зафиксировано, что районы остаются без стабильного финансового обеспечения из государственного бюджета. Доходы и расходы между бюджетами районов и территориальных громад полностью разграничиваются. Районные бюджеты из системы горизонтального выравнивания исключаются. То есть, они не будут получать базовые дотации и не будут на прямых межбюджетных отношениях с государственным бюджетом.

Утвержденная новая система бюджетного распределения, фактически лишая стабильного финансирования районное звено, ставит под угрозу всю систему государственного управления. В условиях полной деиндустриализации страны и отсутствия реально развитой экономической базы районы должны сами себе обеспечивать свою транзитную функцию исполнительной власти. Это приведет, по моему убеждению, к еще большему хаосу в системе государственного управления.

Скорее всего, такое положение с районами продиктовано тем, что в условиях отсутствия должной системы управления экономикой просто не хватает ресурсов на содержание такого количества районных администраций. Вот и пошли на укрупнение районов и сокращение районных администраций и райсоветов.

Также в стране бездумно имплементируется европейская система формирования территориальных единиц для целей статистического учета, в которой уровень NUTS3 (с численностью населения не меньше 150 тыс. человек, а в горных районах — не меньше 100 тыс. человек) как раз отвечает вновь созданным районам. Но в странах ЕС уровень NUTS3 создан для статистических наблюдений, а не для государственного управления. В наших условиях в районах с такой численностью населения при существующей инженерной инфраструктуре, и особенно наличии и состоянии дорог с твердым покрытием, обеспечить граждан необходимыми социальными и административными услугами просто невозможно. Но кого это волнует?

Просчитывали или прогнозировали ли творцы реформы сложившуюся патовую ситуацию с районами? Убежден, что нет. Они не знают, что отношения между органами местного самоуправления и государственной властью должны быть определены четкими принципами. Большинство из них прописано в Европейской хартии местного самоуправления. Это, прежде всего, принцип формирования основных полномочий местного самоуправления и принцип делегирования полномочий.

Для установления властных полномочий органов местного самоуправления, создавая их, в первую очередь, надо определять реальные возможности их финансирования собственными средствами. У нас этот процесс под руководством правительства и Верховной Рады, к сожалению, идет с точностью до наоборот.

В тонком слое проблемы

Напомню, что, по заявлению правительства, реформа местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине в стране «де-юре» закончена. На практике, в конкретных жизненных реалиях, по оценке специалистов, но главное — людей и местной элитой — она заведена в глухой тупик, порождает хаос и неопределенность на всех уровнях управления.

Возникает, естественно, вопрос: почему очередная важнейшая реформа, начатая так амбициозно и стремительно, при практической её реализации на протяжении более шести лет не дала ожидаемого или хоть какого-либо положительного результата?

К сожалению, проанализировав проводимые реформы в стране, можно с уверенностью констатировать, что за 29 лет нашей независимости ни одна из острейших проблем становления нашего государства не была решена в результате проведения реформ. Вспомним земельную, судебную, пенсионную, налоговую, реформу ЖКХ, образования, конечно, медицинскую и многие другие. Все они были начаты, но не доведены до конца, нанося непоправимый ущерб стране, обществу и конкретно каждому человеку. Процесс их разработки и практической реализации имеет много общего с процессом и «окончанием» реформы местного самоуправления.

Выход из сложившейся практики один: прежде всего, надо конкретным образом изменить подход к выработке стратегии проведения реформы, выбору путей к достижению четко определенной цели. Как правило, без исключений, это должен быть наш собственный, отечественный продукт с учетом историко-политического наследия, экономического и демографического состояния на начало реформы.

Именно поэтому система местного муниципального управления в странах Европы кардинально отличается, как институциональной структурой, так и размерами, количеством населения, объемом полномочий и количеством уровней управления. Так, в европейских странах есть одноуровневые, двух- и трехуровневые системы организации местного самоуправления.

Повторюсь: проводимая у нас реформа децентрализации — это калька с реформы, проведенной в Польше двадцать лет назад. Вот и руководствуемся ею, создаем практически новые укрупненные районы без определенных функций, источников их финансирования.

Но как показала жизнь, эта калька уже безнадежно устарела. Сегодня сами поляки утверждают, что трехуровневая система управления не эффективна. Что второе звено, уезд (у нас район), надо ликвидировать, он является тормозом эффективной работы системы. А наши управленцы — «профессионалы-реформаторы» создают новые укрупненные районы, принимают законы и пытаются утвердить их конституционно, заводя реформу в тупик. При этом громогласно объявляют об окончании реформы, ни слова не говоря о достижении её стратегической цели. Не говорят потому, что ее на практике не было. Она носила форму лозунгов и заклинаний типа «... становление институтов прямого народовластия».

В Польше (я уже об этом говорил) была поставлена совершенно четкая цель — создание экономически сильных регионов, которые могли бы конкурировать с регионами других государств. И достигли этой цели в результате проведения реформы. Именно поэтому сегодня в Европе многие воспринимают Польшу как «мастерскую» Европы.

У нас же в стране, благодаря усилиям власти, абсолютно непрофессиональному подходу к проведению судьбоносной для страны реформы, такие понятия, как региональная политика и регионализм, практически исчезли из докладов и речей руководства государства, нормативно-правовых актов и решений Кабинета Министров. Доминантами процесса реформирования стали вопросы децентрализации и создание объединенных территориальных громад.

На мой взгляд, основная причина такого положения в том, что нынешняя, как и предшествующая правящая элита страны, преследуя узкопартийные и групповые цели, заблудившись в понятиях «регион», «региональная политика» и «регионализм», для успокоения населения и региональной элиты под лозунгами реформирования системы местного самоуправления запустила процесс децентрализации, который носит не институциональный, а чисто декларативный характер. Процесс проходит без определения конкретных индикаторов достижения поставленных целей, без обозначения временных параметров, предопределяя его, как бесконечный.

А он должен быть, при правильной организации, механизмом повышения результативности и эффективности социально-экономических процессов, протекающих в стране; действенным инструментом создания и проведения региональной политики. Не понимая этого, власть тем самым разрушает далеко не совершенную систему государственного управления и одну из её подсистем — местное самоуправление, не создавая ничего функционально и принципиально нового.

У нас в стране до сих пор не принят закон об административно-территориальном устройстве. Проект этого закона, зарегистрированный в Верховной Раде еще 24 января 2020 года, лежит без каких-либо попыток рассмотрения и принятия. Более того, не утратило своего действия (в части, не противоречащей Конституции Украины) Положение «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Украинской ССР» от 12.03.1981 года.

А если посмотреть на ключевой, в свете проводимой реформы децентрализации, ныне действующий Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» с сотней правок, то увидим, что в нем вообще нет определения понятия «регион». В других законодательных актах понятие «регион» определяется, как территория Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя.

Но «регион» — это не просто территория или область, это административно-территориальная единица, которая образована с целью осуществления политики сбалансированного социально-экономического развития территорий, объединяет районы и города, обеспечивает реализацию их общих интересов, предоставляет населению этих районов и городов определенные законом административные, социальные, культурные и другие услуги.

Ныне существующие в стране регионы — области, созданы более 60 лет назад. И если сегодня оценивать их сущность, однозначно напрашивается вывод: это не регионы современной Украины, а регионы страны, которая 29 лет назад канула в Лету. А ведь за три десятка лет независимости произошли тектонические сдвиги в политической, экономической, социальной и других сферах жизни страны, общества. Но институционально региональная политика как была, так и осталась без изменений. Она неадекватна происходящим глобальным изменениям в нашей стране и практически не существует.

А региональная политика, как совокупность экономических, правовых и административно-организационных методов и средств, которые учитывают и органично увязывают между собой весь комплекс общегосударственных и местных интересов, обеспечивая финансово-экономическую самодостаточность регионов, их равное и полноправное развитие, является мощным рычагом и действенным механизмом стабильного социально-экономического развития страны. Порождает центростремительные силы в регионах, укрепляет единство и территориальную целостность страны.

Эти важнейшие проблемы никак не сможет решить и помочь выйти из законодательного, административного и управленческого тупика уже упомянутый ранее законопроект № 3651 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно упорядочения отдельных вопросов деятельности и организации органов государственной власти, органов местного самоуправления в связи с образованием (ликвидацией) районов», даже если он в спешке и «турборежиме» будет доработан и принят как Закон Украины до 25 октября 2020 года (дня местных выборов по новым правилам и новому административно-территориальному устройству).

Дело даже не в этом законе, а в системе и подходах к решению судьбоносных проблем страны. Подобное положение не выдерживает никакой критики и не имеет аналогов не только в европейской, но и в мировой практике проведения реформ.

Это необходимо понимать, знать, и работать над решением ключевых проблем, недопущением подобных ситуаций должны все представители власти и творцы реформы местного самоуправления и территориальной организации власти Украины. Они должны видеть конечную стратегическую цель её проведения, а не подменять промежуточными, ничего не определяющими целями. А достигнув их, заявить, что реформа успешно завершена.

Да, имитировать на протяжении шести лет проведение реформы легче, чем проводить её в полномасштабном объеме. Но в условиях системного кризиса в стране это недопустимо и преступно. Страна будет единой и неделимой только тогда, когда принцип: «Не люди для государства, а государство для людей» будет конечной целью любой реформы.

Валентин СИМОНЕНКО. Герой Украины, доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист Украины, член-корреспондент НАН Украины, почетный гражданин Одессы